Доклад на международной научно-практической конференции 18 ноября «Концептуальные основы правосудия в современной России: тенденции и перспективы совершенствования» (Институт государства и права РАН)

Взаимодействие Конституционного Суда с парламентом Российской Федерации

 

Популярность Конституционного Суда последние 15 лет падает. В спорных разбирательствах Конституционный Суд обычно становился на сторону власти.

В публикациях юристов приводится не одно Постановление Конституционного Суда, где он руководствовался не Конституцией, а политикой. Приведу некоторые из них.

Это Определение Конституционного Суда от 8 декабря 2011 года № 1623-О-О «По запросу Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта «о» части первой статьи 63 УК РФ»^[1].

В производстве этого суда находилось уголовное дело по обвинению сотрудника органов внутренних дел В.В.Фролова в совершении преступления, предусмотренного пунктом «а» части третьей статьи 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий». В обвинительном заключении указано на наличие в действиях В.В.Фролова предусмотренного пунктом «о» части первой статьи 63 Уголовного кодекса обстоятельства, отягчающего наказание (совершение умышленного преступления сотрудником органа внутренних дел). Лабытнангский суд, придя к выводу о том, что данное законоположение противоречит Конституции Российской Федерации, направил в Конституционный Суд запрос о проверке его конституционности. По мнению заявителя, пункт «о» части первой статьи 63 УК РФ противоречил принципу равенства всех перед законом и судом, так как приводил к дискриминации по профессиональному признаку сотрудников органов внутренних дел при привлечении их к уголовной ответственности и тем самым не соответствовал статье 19 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд признал запрос городского суда не подлежащим рассмотрению в заседании, указав при этом: «Совершение сотрудниками органов внутренних дел, на которых возложена исключительная по своему объему и характеру - даже в сравнении с сотрудниками иных правоохранительных органов - ответственность по защите жизни и здоровья граждан, противодействию преступности и охране общественного порядка, свидетельствует об их осознанном, вопреки профессиональному долгу и принятой присяге, противопоставлении себя целям и задачам деятельности полиции, что способствует формированию негативного отношения к органам внутренних дел и институтам государственной власти в целом, деформирует нравственные основания взаимодействия личности, общества и государства, подрывает уважение к закону и необходимости его безусловного соблюдения и, как следствие, предполагает допустимость поиска законодателем наиболее адекватных мер уголовно-правового реагирования на подобного рода преступные деяния, в том числе при определении общих начал назначения уголовного наказания»^[2]. 

Первоначально этой нормы в Уголовном кодексе не существовало, а появилась она в 2010 году по инициативе Д.А.Медведева^[3]. Поэтому ждать иного решения от Конституционного Суда, по-видимому, не следовало. Тем не менее, в последующие годы ученые, адвокаты, прокуроры, да и судьи стали все громче высказывать сомнения относительно правильности этой нормы. С учетом этого, депутатами фракции КПРФ в Государственной Думе был внесен законопроект, который предусматривал исключить пункт «о» части первой статьи 63 УК РФ. Закон принят и подписан Президентом 13 июня 2023 года^[4].

Ярчайший пример пропрезидентской позиции – вынесенное 16 марта 2020 года за два дня положительное заключение по президентскому проекту поправок в Конституцию Российской Федерации. Суд признал поправки соответствующими Основному закону страны. Объем Заключения Суда составил 52 машинописные страницы[5].

Российское юридическое сообщество живо откликнулось на происходящие изменения Конституции и статуса Конституционного Суда. Заключение Суда признано цитирую «немотивированным, неубедительным и политически ангажированным», результатом последовательной интеграции Суда в систему президентской «вертикали власти»[6].

Тем не менее, несмотря на потерю независимости по мнению многих оппозиционных депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд сохраняет потенциал, способный служить не только власти, но и народу.

Фракция КПРФ в Государственной Думе заканчивает подготовку законопроекта о внесении изменений в Закон о Конституционном Суде. В этом документе предполагается решить проблемы, касающиеся независимости и компетентности Конституционного Суда. В их числе следующие.

1. Нормотворчество Конституционного Суда, идущее взамен федеральных законов.

Законы являются главным предметом рассмотрения в конституционном судопроизводстве. Не являясь непосредственными представителями народа России, небольшая по численности группа конституционных судей зачастую подрывает изначальное решение парламентского большинства, принятое при отсутствии сколь-либо серьезных возражений[7].

Программным для Конституционного Суда применительно к проблеме участия в законотворчестве является постулат, сформулированный В.Д.Зорькиным в 2017 году: «Суд, применяя и истолковывая Конституцию, выявляет не только букву, но и дух тех или иных ее положений на каждом новом этапе развития и тем самым приспосабливает ее к меняющимся отношениям в обществе («живое право», «живая Конституция»)»[8].

Иначе говоря, по версии Председателя Суда, даже в условиях принципиально меняющейся общественно-политической обстановки парламенту нет необходимости во внесении изменений в Конституцию и даже в законы, ибо Конституционный Суд может «приспособить» действующую Конституцию к самым разным переменам в обществе и государстве (!). Удивляет, почему это нововведение в общую теорию права и теорию конституционализма все еще не получило резкого осуждения теоретиков. Почему эта попытка раскачать фундамент политико-правовых ценностей государственно-организованного общества все еще не пресечена.

Конституционный Суд Российской Федерации в своей практике нередко создает новые нормы, формально облекая это в форму толкования действующих законов.

Одной из попыток подмены законодателя является введение Конституционным Судом так называемого «моратория на смертную казнь».

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года № 3-П установлен запрет на назначение наказания в виде смертной казни до появления на всей территории Российской Федерации судов с участием присяжных заседателей[9]. С 1 января 2010 года суд присяжных начал функционировать во всех субъектах Российской Федерации. Таким образом, в этот день истек срок введенного моратория, но 19 ноября 2009 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес Определение № 1344-О-Р,   в котором было отмечено, что в течение десяти лет в Российской Федерации действует комплексный мораторий на смертную казнь – происходит необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни. Однако какого-либо запрета на применение исключительной меры наказания данный документ не содержит. При этом Конституционный Суд ни одним из своих решений не признал неконституционными статьи Общей и Особенной частей Уголовного кодекса, по сей день предусматривающие возможность применения наказания в виде смертной казни.

Таким образом, Конституционный Суд вправе лишь конкретизировать, детализировать Конституцию и законы, не выходя за пределы содержащихся в них границ. Конкретизируя закон, Конституционный Суд определяет его детали, которые законодатель изначально допускал, но не прописал из-за того, что закон, как правило, и должен формулироваться в намеренно общей форме.

2. Отказ в правосудии парламенту. Отказы в принятии к рассмотрению обращений депутатов Государственной Думы.

Конституционный Суд по запросам не менее одной пятой депутатов Государственной Думы разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Государственной Думы (часть 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ).

Наиболее показательным конфликтным примером отказа в правосудии Государственной Думе выступает позиция Конституционного Суда по вопросу пенсионной реформы – крайне непопулярная в обществе и поставившая его под огонь критики практически всего спектра оппозиционных сил, заявлявших о полной утрате Судом легитимности.

На фоне широкого общественного недовольства данной реформой оппозиционная группа депутатов попыталась оспорить положения закона в Конституционный Суд. По мнению оппозиции, реформа противоречит Конституции страны и «не отвечает критериям социального государства» [10].

Конституционный Суд по этому заявлению принял Определение об отказе в рассмотрении обращения. Это при том, что обращение подписали 98 депутатов, представляющих в Государственной Думе интересы десяти миллионов избирателей. Среди подписавших 32 кандидата и доктора наук. Документ подписан руководителями трех фракций.

В общественном мнении это решение Конституционного Суда вызвало шквал критики, вплоть до утверждения об утрате Судом легитимности как независимого от власти института.

Всего с 1995 года насчитывается 70 запросов депутатов в Конституционный Суд, по которым Судом вынесено 63 отказных решения. Среди них 31 определение, где депутатам отказано в принятии к рассмотрению их запроса. Каждое из этих определений не выдерживает элементарной критики.

3. Неудовлетворительное исполнение решений Конституционного Суда.

По нашему мнению, исполнение решений Конституционного Суда является первоочередной нерешенной проблемой взаимодействия Конституционного Суда с Государственной Думой и Правительством РФ. По сведениям Секретариата Конституционного Суда, 40 постановлений Конституционного Суда остаются неисполненными. Из них: 10 постановлений – приняты в 2010–2020 годах[11].

Некоторые постановления Конституционного Суда никогда не могут быть облечены в форму законов из-за их несовершенства. Такие акты с трудом пытаются разрешить в Правительстве. Затем эти законопроекты Правительства годами обсуждаются в Государственной Думе, а позже отклоняются Думой из-за непригодности законопроекта и невозможности довести его до надлежащего уровня. Дума, чтобы сохранить доброе лицо, официально отклоняет такой законопроект по причине утраты его актуальности. Фактически законопроект отклоняется из-за несостоятельности самой концепции, выработанной Конституционным Судом. В решении Государственной Думы иногда указывается: «Снят с дальнейшего рассмотрения».

Проведенным анализом установлено, что за последние 15 лет Государственной Думой отклонено десять «непроходных» Постановлений Конституционного Суда. Это страшная цифра, которая говорит о необходимости серьезной перестройки конституционного правосудия.

Не лучшим образом на исполнение влияют категорические требования постановляющей части судебных решений. Например: «урегулировать вопросы, связанные…», «принять меры по устранению неопределенности…», «внести в законодательное регулирование изменения, уточняющие порядок…», «определить условия нахождения указанных лиц в конвойных помещениях…», «установить правовое регулирование правил…», «конкретизировать порядок…», «не позднее 1 марта 2025 года надлежит внести изменения в Федеральный закон…», «до 1 января 2025 года внести в действующее правовое регулирование изменения…», «внести в кратчайшие сроки необходимые изменения в действующее правовое регулирование…», «незамедлительно принять меры…».

Во многих постановлениях, признав закон не соответствующим Конституции и поручив законодателю внести в него изменения, Конституционный Суд устанавливал так называемое «временное правовое регулирование» впредь «до установления соответствующего законодательного регулирования».

Временный порядок установлен в 18 постановлениях Конституционного Суда, принятых в 2024 году. Однако Закон этого полномочия Конституционному Суду не представил, хотя Конституционный Суд и считает, что этим полномочием он обладает на основании пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»[12]. Но ничего такого в этой норме нет. Таким образом, временное регулирование правоотношений присвоено себе Конституционным Судом. Вопрос о том, следует ли Конституционный Суд наделять этим полномочием для нас остается открытым. Он может быть решен лишь после дополнительных исследований и дискуссий.

 

4. Невозможность обжалования и изменения решений Конституционного Суда.

На сегодня ни Закон о Конституционном Суде, ни Регламент Конституционного Суда не содержат никаких упоминаний о механизме возможного изменения ранее сформулированных правовых позиций. Решения Конституционного Суда согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» окончательны и не подлежат обжалованию.

Тем не менее, право на пересмотр судебных решений вытекает из требования справедливости. В случае вынесения неправового (несправедливого) решения по делу должна быть возможность его исправить, то есть восстановить справедливость. Иное означало бы произвольное решение правовых споров. Право на пересмотр судебных решений сформулировано в Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 50).

Многие детали законодательства, устанавливающие возможность изменения решений Конституционного Суда, требуют внимательной проработки. В первую очередь стоит вопрос об основаниях пересмотра решений. С учетом имеющихся в литературе предложений на этот счет следовало бы назвать следующие виды таких оснований: во-первых, это изменения Конституции Российской Федерации, во-вторых, пересмотр решения по вновь открывшимся обстоятельствам, в-третьих, это допущенное Конституционным Судом нарушение процедуры рассмотрения дела, когда это нарушение повлекло или могло повлечь принятие незаконного (неконституционного) решения.

 

 

 

5. Сужение гласности в деятельности Конституционного Суда.

Конституционный Суд может рассматривать и разрешать большинство дел без проведения слушания, если придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав стороны.

В практике такой тип постановлений стал абсолютно преобладающим. Удельный вес таких решений в общем ежегодном числе постановлений: 41% в 2012, 94% в 2024 году.[13]

Абсолютизация письменной формы обедняет судебную дискуссию для процессуальных сторон, оставляет общество, а также депутатский корпус за рамками такой дискуссии.

Другим институтом обеспечения гласности в деятельности Конституционного Суда являлось до недавних пор особое мнение судей.

Согласно новой редакции статьи Закона о Конституционном Суде судья, имеющий особое мнение, вправе изложить его в письменном виде. Оно приобщается к протоколу заседания. Однако при этом судье запрещается обнародовать свое мнение в какой-либо форме или публично на него ссылаться[14]. Такое нововведение является шагом назад и нуждается в отмене.

Парламентарии в особом мнении судьи находили иные аргументы и варианты решения вопроса, а ученые, прокуроры и судьи иные альтернативы развития науки и практики. В юридической науке особое мнение судьи Конституционного Суда признается неофициальным (доктринальным) толкованием[15].

Одной из форм взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания и элементом гласности должны были являться послания Конституционного Суда Федеральному Собранию Российской Федерации[16]. Однако Конституционный Суд Российской Федерации всего лишь один раз направлял свое послание Федеральному Собранию - 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». Суд подошел к посланию в значительной степени формально, подготовив рядовой отчет о проделанной работе.

То обстоятельство, что институт посланий Конституционного Суда поправкой к Конституции 2020 года исключен из числа конституционных институтов, не является препятствием для его включения в Федеральный конституционный закон О Конституционном Суде Российской Федерации».

 

6. Несовершенство процедуры формирования Конституционного Суда.

Формирование Конституционного Суда можно считать главным фактором обеспечения его независимости.

На сегодня ключевое влияние на процесс формирования Суда оказывает Президент. Именно Президент в соответствии со статьей 83 Конституции имеет право представлять кандидатуры Председателя Конституционного Суда, его заместителя и судей в Совет Федерации, который и назначает их на должность.

Сейчас пребывание в должности судьи, по примеру Верховного Суда США, ограничено только предельным возрастом. Обновление состава Суда, к сожалению, постепенно перестало быть соображением, беспокоящим законодателя. В результате средний возраст судей увеличился, средний срок фактического пребывания судьи в должности составил почти 20 лет, а состав Суда оказался надолго законсервированным[17].

Следует согласиться с мнением Н.В.Витрука, что именно избрание должностных лиц Конституционного Суда самими судьями является важной гарантией равенства прав судей и независимости Суда[18]. Общий стаж В.Зорькина в должности Председателя Суда на сегодня составляет 25 лет.

Численный состав Конституционного Суда в 2020 году был существенно уменьшен. Ранее в состав Суда входило 19 судей. Происшедшее сокращение состава Конституционного Суда до 11 человек никак не объяснялось. Некоторыми исследователями это преобразование определяется как одно из наиболее разрушительных и абсолютно необоснованных решений. Оно не логично, если принять во внимание расширение полномочий Суда.

Право формирования Конституционного Суда, по нашему мнению, следует передать Государственной Думе. При этом Дума будет избирать членов Конституционного Суда сроком на 6 лет по предложениям фракций Государственной Думы тайным голосованием.

Формирование Конституционного Суда с учетом мнения фракций в Государственной Думе, позволит избежать создания в Суде что называется «дружного и сплоченного коллектива», будет хорошей основой для существования в Суде разных позиций, здоровой полемики и дискуссий. Такой порядок формирования Конституционного Суда позволит приблизить его к законотворческому процессу и будет способствовать ускорению этого процесса.

 

Заключение

Сейчас, в условиях, когда российское законодательство становится все более суровым, роль Конституционного Суда в делах, затрагивающих права и свободы граждан, весьма скромна. Конституционная реформа 2020 года предусматривает серьезные изменения места и значения Конституционного Суда в политической системе, одновременно стимулируя общественную дискуссию относительно признания Конституционного Суда «антиконституционным» и утратившим легитимность. Преодоление растущего дефицита доверия со стороны общества – одна из приоритетных задач законодательства о конституционном правосудии[19].

 

Ю.П.Синельщиков   

    

 

[1] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 08.12.2011 № 1623-О-О https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123761 (дата обращения 10.01.2025)

[2] См. Там же

[3] Медведев: совершение преступления милиционером должно рассматриваться как отягчающее обстоятельство,  https://www.interfax.ru/russia/124313 (дата обращения 10.01.2025)

[4] Федеральный закон «О признании утратившим силу пункта «о» части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации» от 13.06.2023 № 210-ФЗ, Российская газета, № 131, 19.06.2023

[5] Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации», http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision459904.pdf (дата обращения 20.02.2025)

[6] Конституционный Суд больше не в состоянии выполнять роль верховного арбитра. Обращение к экспертному сообществу. https://mbk-news.ew.r.appspot.com/sences/konstitucionnyj-sud-bolshe-ne-v-sostoyanii/ (дата обращения 02.12.2024)

[7] Конституционный Суд России: осмысление опыта. С. 124

[8] Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика. М.: Норма, 2017. С. 347

[9] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1999 № 3-П, https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21949 (дата обращения 02.12.2024)

[10] В Думе собрали подписи для «пенсионного обращения в КС» // Коммерсантъ. 2018. 5 декабря. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3820463 (дата обращения 02.09.2025)

[11] Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2024 году.  https://www.ksrf.ru/about/Maintenance/Documents/Report_2024.pdf  (дата обращения 02.09.2025)

[12] П. 2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.12.2023 № 57-П

[13] Статья 47.1 «Разрешение дел без проведения слушания» ФКЗ о Конституционном Суде вступила в силу в 09.02.2011 году, но данные в отчетах Конституционный Суд стал публиковать с 2012 года

[14] Статья 76 Закона о Конституционном Суде России в редакции Федерального конституционного закона от 9 ноября 2020 года № 5-ФКЗ

[15] Кряжков В.А, Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 251. Басангов Д.А. Юридическая природа особого мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 26

[16] Омаров С.М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Право, 2011, № 4. С.61

[17] Конституционный Суд России: осмысление опыта. С. 263

[18] Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учебное пособие. 3-е издание, переработанное и дополненное. М., 2010. С. 216

[19] Конституционный Суд России: осмысление опыта. С. 575