Доклад на заседании Научно-консультативного Совета при Генеральной прокуратуре РФ 26 июня 2018 г.

О целесообразности введения в стране института следственных судей

Моя задача - доложить о ситуации в связи с предложениями ввести в стране институт следственных судей упрощается, так как свою позицию я изложил в соответствующей справке, представленной на настоящем заседании, а также в статье по этой проблеме, опубликованной в журнале Законность № 4 за 2018 год.

Напомню: идея создания института следственных судей, по мнению её авторов, направлена на «преодоление ограниченности судебного контроля за соблюдением прав участников процесса». С этой целью в рамках судебной системы предполагается создать относительно самостоятельное ведомство, которое будет осуществлять судебный контроль за предварительным следствием. Следственных судей при этом предполагается наделить всеми теми полномочиями, которыми в соответствии со ст. 37 УПК РФ обладает либо ранее до 2007 года обладал прокурор.

Многие сторонники введения института следственных судей убеждены, что реформа состоится. Так, Михаил Барщевский и Сергей Шахрай полагают, что реальных препятствий для этого нет, а Тамара Морщакова убеждена, что «здесь вопрос не такой сложный, как суд присяжных» (См. Российская газета. Главный по арестам. ВС РФ рассмотрит вопрос о появлении института следственных судей. URL: https://rg.ru/2015/03/12/sledstvie.html).

На круглом столе в Российской академии правосудия 1 февраля 2018 года, организованном Верховным Судом РФ, многие сторонники этой задумки говорили о проблеме, как о решенной в принципе.

Большинство собравшихся здесь специалистов, по-видимому, не согласны либо не вполне согласны с предлагаемыми положениями возможной реформы, хотя все понимают, что досудебное производство в России находится в неудовлетворительном состоянии. С учетом этого, в начале обсуждения хотел бы высказать свое мнение о целях предстоящей здесь дискуссии.

1. Необходимо развеять миф о том, что дальнейшее расширение судебного контроля за следствием и дознанием, якобы, укрепит законность в досудебном производстве. Этот миф легко развеять официальной судебной статистикой. Приведу лишь некоторые показатели за 12 месяцев 2017 года. Удовлетворено судами ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу – 90,5 %; удовлетворено ходатайств о проведении оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений – 99,7 %; о проведении оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением прав граждан на неприкосновенность жилища – 99,8 %; удовлетворено жалоб в порядке статьи 125 УПК РФ на действия должностных лиц, осуществляющих уголовное производство – 4, 8 %.

Некоторые полагают, что в прежние годы прокурор, имея полномочия на заключение под стражу, не глядя проштамповывал все соответствующие постановления следователей. Однако, проведенные в свое время выборочные подсчеты за 2000 год по г.Москве показали, что межрайонные прокуроры отказывали в даче санкций по 20-30 процентам обращений следователей (официальной статистики не существовало).

Многие практические работники отмечают, что на сегодня между судьями и работниками правоохранительных органов достигнуто практически полное взаимопонимание. Суды, ссылаясь на процессуальную самостоятельность следователя, способны сделать законным и обоснованным практически любой процессуальный акт (См. Никонов М. Следственные судьи «увязнут» в рутинных практиках. Адвокатская газета от 06.04.2018).

За истекшие 15 лет действия УПК РФ никто не сообщил нам о том, что же появилось положительное в досудебном производстве после введения там судебного контроля. Иногда положительной тенденцией называют сокращение числа обращений в суды следователей и дознавателей за дачей разрешений на заключение под стражу. Однако это связано в первую очередь с сокращением насильственной преступности и последовательной позицией руководства страны о необходимости сокращения арестов.

2.  Необходимо понимать, что обсуждаемое нововведение потребует колоссальных финансовых затрат. Ведь уже сейчас ясно, что число таких судей должно быть сопоставимо со штатом прокуратуры, ибо их будет не по четыре человека на субъект, как предполагалось ранее, а не менее двух в каждом административном районе. Немалых затрат потребует и содержание следственных палат, которые предполагается создать на уровне субъекта и наделить их полномочиями проверять решения следственных судей в апелляционном порядке. При этом, по мнению авторов проекта, прокуратура в досудебном производстве остается, её штатная численность не сокращается, однако она будет выполнять исключительно функцию уголовного преследования. То есть в итоге нагрузка на налогоплательщика существенно возрастет.
3. Следует определить кратчайшие пути выхода из того кризиса, в котором оказалось российское предварительное следствие. В их числе в первую очередь я бы назвал существенное расширение полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, вернув ему статус, существовавший до 2007 года. В этой связи фракцией КПРФ в Государственной Думе 31 августа 2015 г. внесен законопроект, предусматривающий расширение прокурорских полномочий. Очевидно, что это усилит законность в сфере предварительного расследования, повысит эффективность работы следственного аппарата, позволит пресекать встречающиеся случаи круговой поруки между следователями и их непосредственными руководителями.

Далее необходимо расчистить процедуру досудебного производства от ненужных элементов. Так, на сегодня ознакомление обвиняемого с уголовным делом, зачастую, длится годами. Между тем, в соответствии со статьей 221 УПК РФ прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением в течение 10 суток и лишь в случае сложности или большого объема дела этот срок может быть продлен до 30 суток. У обвиняемого и его защитника практически равные с прокурором возможности в изучении материалов дела в ходе предварительного расследования и в суде. Срок их ознакомления с материалами дела можно было бы ограничить одним месяцем.

Наконец, необходимо повысить ответственность должностных лиц уголовного судопроизводства за невыполнение своих обязанностей.

В этих целях Президент РФ в конце 2016 года выступил с законодательной инициативой об усилении уголовной ответственности по ст. 299 УК РФ за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности или незаконное возбуждение уголовного дела. В пояснительной записке к президентской инициативе говорится: «Принятие федерального закона позволит обеспечить условия не только для исключения возможности давления на бизнес с помощью механизмов уголовного преследования, но и для создания благоприятного делового климата в стране». Закон поддержали все фракции Государственной Думы РФ, он принят в рекордно короткие сроки и подписан Президентом 19 декабря 2016 года. Однако, эта статья Кодекса по-прежнему не работает. В 2017 году судами Российской Федерации оправдано 2 233 человека, однако к уголовной ответственности по упомянутой статье привлечен лишь один правоохранитель.

4. Четвертая задача нашего сегодняшнего разговора, как представляется, это привлечь внимание общественности и членов российского парламента к проблеме до того, как соответствующий законопроект появится в Государственной Думе. Критикуя весьма сдержанные отрицательные высказывания прокуратуры относительно возможного нововведения, некоторые ученые и практики заявляют, что прокурор, якобы, отстаивает свои ведомственные интересы (См. например Рябинина Т.К. Необходим ли российскому уголовному процессу институт следственного судьи? Журнал LEX RUSSICA, 2017, № 7). Между тем, никакого ведомственного интереса у прокуратуры нет. Эта реформа не повлияет ни на зарплату, ни на штаты прокуратуры, а предположительно она даже сократит объем прокурорской работы.

В этой связи мы недостаточно используем опыт тех стран, где этот институт был введен. Представляет интерес позиция, высказанная М. А. Михайловым как специалистом, длительное время применявшим и изучавшим уголовно-процессуальное законодательство Украины, об опыте введения в этой стране в 2012 году института следственных судей. По его мнению, опыт этот оказался негативным: «Надежды на сокращение документооборота, сроков расследования уголовных производств, защиту потерпевших от необоснованных отказов в расследовании, а подозреваемых и обвиняемых от произвола и нарушения прав человека… не оправдались… следователь без разрешения следственного судьи не мог сделать и шага… судья не стал доступнее для следователя… склонность к неспешному анализу всех обстоятельств, строгому соблюдению формальностей, работа в привычном режиме и обстановке отнюдь не способствовали оперативному решению вопросов собирания доказательств, особенно в условиях расследования по горячим следам», что в целом повлекло снижение оперативности при вынесении судебных разрешений по обращениям следователя» (См. Михайлов        М. А. Необходимость учета крымского опыта при решении вопроса о создании института следственных судей в Российской Федерации // Уголовное производство: процессуальная теория и криминалистическая практика : мат-лы III Международной научно-практической конференции, 24—25 апреля 2015 года, г. Симферополь — Алушта / отв. ред. М. А. Михайлов, Т. В. Омельченко ; Крымский федеральный университет имени В. И. Вернадского. Симферополь, 2015. С. 53-55).

Надеюсь, здесь сегодня прозвучат дополнительные доводы как в пользу, так и против института следственных судей, которые надо будет учесть депутатам при обсуждении законопроекта, если он поступит.

Синельщиков Ю.П.