Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК.

Принятый в декабре 2001 г. УПК РФ принципиально изменил положение прокурора в судебном производстве. Существенно изменились полномочия прокурора и в сфере дознания и предварительного следствия.

Новый процессуальный закон скорректировал понятие предмета прокурорского надзора в этой области. В отличие от УПК РСФСР 1960 г., который формулировал предмет надзора как "осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия", УПК РФ установил,что прокурор осуществляет "надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия" (ст. 37). Таким образом, если ранее прокурора интересовала лишь деятельность, связанная с исполнением законов, то теперь его внимание должно быть направлено на всякую процессуальную деятельность и ее оценку с точки зрения соответствия закону.

Последняя формулировка правильнее отражает существо предмета надзора, однако на практическую деятельность прокуроров она, по-видимому, никак не повлияет.

Новый УПК, в отличие от всех предыдущих законов, в числе прокурорских функций на первое место ставит уголовное преследование и лишь затем называет функцию надзора.

Уголовное преследование в качестве прокурорской функции впервые назвал Закон о прокуратуре 1995 г. Новый УПК пошел дальше и зафиксировал, что уголовное преследование является обязанностью прокурора (ст. 21). Впрочем, это не означает, что прокурор теперь переориентирован на обвинительную деятельность, обвинительный уклон. В ч. 2 ст. 6 УПК РФ сказано, что уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают целям и основополагающим принципам уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания и реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию.

Главное новшество УПК РФ - передача от прокурора суду полномочий, затрагивающих наиболее важные конституционные права и свободы человека и гражданина.

Закон гласит, что в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следующих процессуальных действий: применение мер пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста; продление срока содержания под стражей; помещение подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар для проведения соответственно судебно-медицинской или судебно-пси-хиатрической экспертизы; производство осмотра жилого помещения при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; производство обыска и выемки в жилом помещении; производство личного обыска; производство выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях; наложение ареста на корреспонденцию и выемка ее в почтово-телеграфных учреждениях; наложение ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитных организациях; временное отстранение обвиняемого от должности; контроль и запись телефонных и иных переговоров (п. 5 ч. 2 ст. 37).

Некоторые межрайонные и окружные прокуроры Москвы уже радостно вздохнули, полагая, что сбросили с шеи тяжеленный хомут. Еще бы, ведь в 2001 г. столичные прокуроры дали свыше 15 тыс. санкций на аресты, около 10 тыс. санкций на обыски и в отношении нескольких десятков тысяч обвиняемых продлевались сроки содержания под стражей. Но думаю, что радоваться коллеги поспешили. Конечно, ответственность за незаконные аресты и обыски теперь прокурор будет делить с судом, однако ответственность у него останется, так как дача прокурорского согласия на то или иное процессуальное действие - это средство прокурорского надзора и без него суд не вправе не только решить вопрос по существу, но даже принять к рассмотрению соответствующее ходатайство.

К тому же объем работы прокурора не уменьшится, а заметно увеличится: до дачи согласия он должен будет изучить материалы дела, произвести необходимые следственные действия (допрос обвиняемого и др.} для того,чтобы уяснить ситуацию; прокурор будет участвовать в судебном заседании при рассмотрении ходатайства следователя; он обязан позаботиться о том, чтобы постановление судьи своевременно поступило к нему, и проконтролировать его исполнение.

Принципиально новое полномочие прокурора - дача согласия дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела. Согласно ч. 4 ст. 146 УПК РФ постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. При этом к постановлению прилагаются материалы проверки, сообщение о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий - соответствующие протоколы и постановления. Прокурор, получив постановление, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение или возвращении материалов для дополнительной проверки.

По правде говоря, не могу понять, для чего прокурору это полномочие. Ведь он вправе и без того отменить незаконное постановление о возбуждении дела, прекратить дело. Жаль следователя, который вместо производства неотложных следственных действий по раскрытию преступления должен будет просиживать часы а кабинетах прокуратуры, чтобы получить согласие. Прибавится работы и прокурорам - ведь за год правоохранительными органами Москвы возбуждается свыше 100 тыс. уголовных дел.

Расширены полномочия прокурора при решении вопросов, связанных с привлечением к уголовной ответственности лиц, обладающих уголовно-правовым иммунитетом.

УПК предусмотрел ряд особенностей производства по уголовным делам в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы,депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ,депутата, члена выборного органа местного самоуправления,выборного должностного лица органа местного самоуправления; судьи Конституционного Суда РФ, судьи федерального суда общей юрисдикции или федерального арбитражного суда, мирового судьи и судьи конституционного (уставного) суда субъекта Федерации; Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ; Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; Президента России, прекратившего исполнение своих полномочий, а также кандидата в Президенты; прокурора, следователя, адвоката.

Решение о возбуждении уголовного дела в отношении этих лиц, а также о привлечении их в качестве обвиняемых (если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления) принимается прокурором соответствующего уровня в порядке, предусмотренном ст. 448 УПК РФ.

Уголовно-процессуальный кодекс, таким образом, установил единый подход к решению вопросов,связанных с привлечением к уголовной ответственности лиц, обладающих уголовно-правовой неприкосновенностью. По смыслу гл. 52 УПК приведенный в ней перечень лиц,обладающих таким иммунитетом, должен быть исчерпывающим. В то же время не отменены нормы тех законов, которые установили иммунитет для других лиц. Так, п. 13 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает,что член избирательной комиссии, комиссии референдума на период проведения выборов, референдума не может быть привлечен без согласия прокурора субъекта РФ, а член Центральной избирательной комиссии РФ - Генерального прокурора РФ к уголовной ответственности.

Тот же закон установил правило, в соответствии с которым кандидат на выборную должность, зарегистрированный избирательной комиссией, не может быть привлечен без согласия прокурора к уголовной ответственности, арестован.

Полагаю, что нормы приведенного закона хотя и не вполне соответствуют духу УПК, однако продолжают действовать до их законодательной отмены.

Далее. Уголовно-процессуальный кодекс установил, что соединение дел в однопроизводство теперь производится только по постановлению прокурора при наличии оснований, предусмотренных в законе (ст. 153). Раньше таким правом обладал и следователь.

Решение о производстве предварительного следствия следственной группой теперь может принять также только прокурор. Такое постановление выносится по ходатайству начальника следственного отдела, а по уголовным делам, расследуемым следователями прокуратуры, - по собственной инициативе (ст. 163). Прежний УПК этот вопрос не регулировал.

Изымать уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому прокурор может теперь только с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 8 ч. 2 ст. 37). А для передачи уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому прокурор помимо оснований должен будет соблюсти правила подследственности, предусмотренные ст. 151 УПК. Иначе говоря, если раньше прокурор нередко передавал в следственную службу ФСБ уголовные дела об убийстве в результате террористического акта, то теперь такое убийство может расследовать только прокуратура.

Введен новый порядок рассмотрения жалобы на действия (бездействия) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, нижестоящего прокурора. Как и прежде, прокурор обязан рассмотреть жалобу в течение 3 суток со дня ее получения. Однако в исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем должен извещаться заявитель (ч. 1 ст. 124).

На мой взгляд, увеличение срока разрешения жалоб вполне оправданно. Как показал наш анализ деятельности ряда прокуратур Москвы, в трехдневный срок разрешается не более половины жалоб. И не по причине волокиты, а ввиду объективных обстоятельств.

Однако работа с жалобами не упростится. Ибо теперь по результатам рассмотрения жалобы прокурор должен будет не просто написать ответ, а вынести постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении (ч. 2 ст. 124). Для сведения: по Москве в истекшем году было разрешено свыше 27 тыс. таких жалоб. Впрочем, часть из них бывают повторными, а выносить постановление об отказе в удовлетворении повторных жалоб, возможно, не потребуется.

В УПК появилась новая глава, посвященная проблемам реабилитации. В связи с этим на прокурора возложена обязанность от имени государства приносить официальное извинение реабилитированным за причиненный им моральный вред (ч. 1 ст. 136). Как следует из смысла закона, это должно делаться во всех случаях, а не только тогда, когда об этом просит реабилитированный. Причем право на реабилитацию (соответственно, и на прокурорское извинение) имеют не только лица, в отношении которых уголовное дело (уголовное преследование) прекращено за отсутствием состава или события преступления. Но и в ряде других случаев, в связи с которыми прежде не могла вестись речь о реабилитации. Скажем, сейчас такое право имеет подозреваемый, обвиняемый, в отношении которого имеется вступивший в законную силу приговор суда по тому же обвинению (п. 3 ч. 2 ст. 133 и п. 4 ч. 1 ст. 27). Есть такое право и у члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, если Совет федерации или Государственная Дума отказали в удовлетворении ходатайства Генерального прокурора РФ о направлении уголовного дела в суд в соответствии со ст. 451 УПК (п. 6 ч. 1 ст. 27). В этих случаях прокурор также приносит извинение,хотя прежде мы не стеснялись в нелестных высказываниях в прессе в адрес депутатов, в отношении которых Государственная Дума не давала соответствующего согласия.

Право на возмещение вреда, в том числе морального, кроме того имеет любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу (ч. 3 ст, 133).

По нашим подсчетам число лиц, имеющих право на реабилитацию в ходе предварительного следствия (соответственно, на прокурорское извинение), в Москве будет колебаться от четырех до пяти сотен, но такое право будет, разумеется, и у тех, кто оправдан судом.

Следует заметить, что в соответствии со ст. 133 право на реабилитацию имеет также осужденный - в случаях полной или частичной отмены вступившего в законную силу приговора суда и прекращения уголовного дела по основаниям, предусмот ренным пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 27 Кодекса, а также лицо, к которому были применены принудительные меры медицинского характера, - в случае отмены незаконного или необоснованного постановлений суда о применении данной меры.

В связи с этим возникает вопрос: обязан ли прокурор приносить извинение и тем лицам, которые пострадали из-за ошибок суда? Мое мнение - обязан. Ведь официальное извинение реабилитированному прокурор приносит не от своего ведомства, а от имени государства.

В УПК предпринята попытка разграничить полномочия прокурора, его заместителя и помощника. В ч. 6 ст. 37 сказано, что полномочия прокурора, предусмотренные этой статьей, осуществляются прокурорами района (города) и их заместителями, приравненными к ним и вышестоящими прокурорами. Таким образом, исключительной компетенции прокурора района (города), как это было в УПК 1960 г., сейчас нет. Кроме того,заметно "поубавились" полномоия помощника прокурора. Он с 1 июля 2002 г. не вправе проверять в органах внутренних дел исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а должностные лица органов внутренних дел не обязаны предоставлять им материалы об отказе в возбуждении уголовных дел и учетно-регистрационную документацию. Помощники лишены права участвовать в производстве предварительного расследования, производить допросы и другие следственные действия, принимать к своему производству уголовные дела. Таким образом, объем работы, который выполняют прокуроры и их заместители, непомерно возрастет, а в условиях Москвы будет попросту парализован надзор за законностью разрешения сообщений о преступлениях в органах внутренних дел.

Полагаю, эту новацию закона следовало бы скорректировать, причем поскорее.

Теперь о пробелах нового закона.

УПК сохранил правомочие прокурора на дачу согласия на прекращение уголовных дел по не реабилитирующим основаниям (ст. ст. 25,26,28,427),на избрание в качестве меры пресечения залога {ст. 106), на отмену, изменение меры пресечения, избранной следователем по указанию прокурора (ст. ПО), и т. д. Но о некоторых случаях, когда прокурор дает согласие следователю на производство процессуальных действий, новый УПК забыл. Так, в Кодекс следовало бы внести правило, в соответствии с которым решения о применении акта об амнистии применяются следователем, органом дознания с согласия прокурора. Сейчас это правомочие предоставляется прокурору всякий раз при принятии акта об амнистии.

Из ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в УПК следовало бы перенести правило, в соответствии с которым прокурор дает согласие органам расследования на получение сведений, составляющих банковскую тайну.

Необходимо было бы определиться и с целесообразностью сохранения нормы, установившей правило, по которому с санкции прокурора проводится аудиторская проверка кооператива или союза кооперативов по поручению органа дознания, следователя (ч. 2 ст. 31 ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"). Эту норму надо ввести в УПК либо отменить, что правильнее.

Закон впервые установил образцы (бланки) прокурорских, а также следственных процессуальных актов, которые таким образом обретают обязательную силу (Приложение к УПК). Бесспорно,это прогресс, ибо обеспечивается единообразие и быстрота подготовки процессуального решения. Казалось бы, это позволяет избавить текст закона от длительных перечислений того, что содержат вводная, описательная и резолютивная части того или иного акта. Однако в статьях закона такие описания почему-то также есть (см., напр., ст. 213).

Новый УПК воспроизвел практически все прежние прокурорские полномочия, уточнив либо преобразовав их с учетом изменения роли суда на стадии расследования.

В УПК не включены два положения из старого закона. Во-первых, право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления (п. 1 ч. 1 ст. 211 УПК РСФСР). Полагаю, новый закон правильно не выделяет это полномочие, ибо оно прямо следует из ч. 1 ст. 37 УПК РФ, где сказано, что прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Во-вторых, прежний УПК устанавливал режим проверок исполнения законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Предусматривалось, что проверки должны проводиться не реже одного раза в месяц (п. 1 ч. 1 ст. 211 УК РСФСР). Сейчас о частоте этих проверок ничего не говорится. И совершенно правильно, ибо такие правила должны устанавливаться ведомственным актом прокуратуры.

Бесспорно, объем работы прокуратуры после введения в действие УПК РФ значительно возрастет, однако в Федеральном законе "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" об увеличении штатной численности прокуратуры, к сожалению, не упоминается.

Надеюсь, что часть возникающих вопросов применения нового УПК удастся решить в соответствующих приказах Генерального прокурора РФ.